Menneskerettigheder – det ultimative middel mod korruption?
Dette var titlen på komiteens arrangement på Folkemødet på Bornholm i juni. Arrangementet tog udgangspunkt i Raoul Wallenberg Instituttets (RWI) forskningsprojekt The Nexus Between Anti-Corruption and Human Rights fra 2018, støttet af det danske udenrigsministerium. Formålet med projektet var at udvikle en strategi for, hvordan anvendelse af en menneskerettighedsbaseret tilgang kan føre til en mere effektiv antikorruptionspolitik.
Vi satte på Folkemødet igen fokus på korruptionsbekæmpelse, denne gang for at få svar på, om en menneskerettigheds- baseret tilgang kan bruges som supplement til at bekæmpe korruption. To anti- korruptionseksperter fra henholdsvis GRECO i Strasbourg og CredAbility i Stockholm gav deres bud på spørgsmålet.
Normalt siger man, at medierne er demokratiets vagthund i Danmark. Det samme kan man sige om Europarådets antikorruptionsenhed GRECO. For korruption truer demokrati, men- neskerettigheder og retssikkerhed, som er Europarådets tre grundlæggende værdier. Desuden underminerer den god rege- ringsførelse, fairness og social retfærdighed, den medfører konkurrenceforvridning, forhindrer økonomisk udvikling og svækker vækst. Korruption bringer både offentlige institutioner og samfundets moralske grundlag i fare. Derfor er det vigtigt at bekæmpe og forebygge korruption. Spørgsmålet er, hvordan det gøres mest effektivt?
Danmark er – sammen med de øvrige nordiske lande – ifølge Transparency International’s Corruption Perception Index et af de mindst korrupte lande i verden. Men intet land er immun over for korruption. Det har vi for nylig set med bl.a. hvidvaskskandalen i Danske Bank og Nordea.
GRECO kobler menneskerettigheder og korruptionsbekæmpelse
Faktisk er ideen om at koble menneskerettigheder og korruptionsbekæmpelse ikke så fremmed, for oprindelig var Europarådet sat i verden for at beskytte menneskerettigheder. Björn Janson, Deputy Executive Secretary i GRECO, mener, at det er vigtigt at forsøge at koble korruptionsbekæmpelse tættere sammen med den demokratiske proces, som findes i f.eks. Danmark, fordi i lande med stærkt demokrati er korruption begrænset. Disse lande har stærk ytringsfrihed, ret til information, pressefrihed, beskyttelse af undersøgende journalister, uafhængige domstole og anklagere samt velregulerede myndigheder, som respekterer menneskerettigheder og tilsyneladende et lavere korruptionsniveau og dermed bedre forudsætninger for at bekæmpe korruption.
Den Europæiske Menneskerettigheds- domstol ser flere og flere eksempler på, at korruption ligger bag mange krænkelser af menneskerettigheder, f.eks. migrationsproblemer ved grænser og i fængsler. GRECO er positiv over for den sammenhæng mellem menneskerettigheder og korruptionsbekæmpelse, som RWI beskriver.
Den klassiske måde at arbejde på i Europarådet er at udarbejde en traktat, som ratificeres af medlemsstaterne. Men på korruptionsområdet mente man, at det ville være et utilstrækkeligt værktøj. Derfor ønskede man et mere implementerende organ. Dermed opstod idéen til GRECO.
Selvom korruption ikke er noget nyt fænomen og omfanget af korruption på verdensplan er enormt, så er det relativt nyt at bekæmpe korruption. Der har nemlig kun eksisteret instrumenter til bekæmpelse af korruption i 25 år. Da Berlinmuren faldt i 1989 blev en del af Europa åbnet, hvor korruption var så udbredt, at den risikerede at brede sig til resten af Europa. Da disse nye europæiske lande søgte medlemskab af Europarådet, vurderede man, at korruptionen i disse lande var en trussel mod Europarådets grundværdier, som hviler på 3 søjler, nemlig: demokrati, menneskerettigheder og retsstat. Da Europarådet fandt, at korruption påvirkede de 3 søjler negativt, besluttede man i midten af 1990’erne at prioritere korruptionsbekæmpelse. Så allerede dengang var der en vigtig sammenhæng mellem menneskerettigheder og korruptionsbekæmpelse. OECD var først med korruptionsbekæmpelse, der- næst Europarådet og endelig FN, som bl.a. har en konvention mod korruption.
Korruptionsbilledet ser forskelligt ud, bl.a. fordi man i de nordiske lande har et snævert syn på, hvad korruption er. I Danmark og Sverige har man indtil for nylig udelukkende set det som modtagel- se af bestikkelse. Men i andre lande har man en bredere definition af bestikkelse. Når man så sammenligner statistikker i de lande med en bred korruptionsdefinition med de nordiske landes snævre korruptionsdefinition, ser det ud som om, vi ingen korruption har i Norden. Men man kan spørge, om straffene for korruption er rigtige? I de fleste lande i Europa både i Øst og i Vest findes der straffelove mod korruption. Men hvis man i stedet fokuserer på at forebygge korruption, så er faktum, at der mangler mekanismer i mange lande. Selv i de lande hvor opfattelsen af korruption er meget lav.
Danmark bør tage risikoen for korruption mere alvorligt
Björn Janson anerkender, at Danmark altid har ligget højt på TI’s liste over de lande, der anses for at være mindst korrupte i verden, men understreger, at der er tale om perception, og at virkeligheden kan være svær at måle. Under GRECOs besøg i Danmark har konklusionen hver gang været, at Danmark mener, at der ikke findes korruption i Danmark. Men ifølge GRECO skyldes det manglende risikotænkning. GRECO mener derfor, at Danmark bør tage korruptionsrisikoen mere alvorligt. Det kan bl.a. ske ved at styrke eksisterende regler yderligere. I GRECOs evalueringsrunder fokuserer man fra gang til gang på forskellige områder f.eks. statsforvaltningen, domstole, politiet, anklagere og Folketinget. I Danmark er der uafhængige domstole og stærke strukturer for Folketinget. GRECO har kigget på statsforvaltningen. I den for- bindelse har GRECO konstateret, at der mangler en code of conduct for folkevalgte. Derfor har GRECO anbefalet dette.
Korruption i erhvervslivet skyldes manglende risikoanalyser
Det er ikke kun indenfor det offentlige, at der mangler risikotænkning. Louise Brown, der bl.a. er Integrity Compliance Monitor for Verdensbanken, har i 15 år været beskæftiget i erhvervslivet, hvor hun har arbejdet med firmaer, der er blevet blacklistet af Verdensbanken. Problemet er, at de ikke har nogen risi- koanalyse, fordi de er af den opfattelse, at de ikke er eksponeret for risici, før det sker. Først da finder man ud af, at man er nødt til at lave risikoanalyser. Derfor mener Louise Brown, at hvidvaskskanda- len i Danske Bank kunne være forebygget, hvis man havde haft bedre risikoanalyser. Efter hendes mening kunne en menneskerettighedsbaseret tilgang alene ikke have forhindret skandalen. Heller ikke generelt set. Men en kombination af de to dele ville optimere korruptionsbekæmpelsen.
GRECOs 5. evalueringsrapport om Danmarks status på korruptions- området
For en måned siden udkom GRECOs 5. evalueringsrapport siden 2002 om Danmarks status på dette område. Den indeholder 14 anbefalinger til, hvordan Danmark kan forhindre korruption og fremme integritet blandt danske toppoli- tikere, i centralregeringen og inden for politiet. De relevante myndigheder skal senest inden udgangen af 2020 rapportere tilbage til GRECO om, hvilke tiltag man har taget for at implementere anbefalin- gerne. Hvis Danmark ikke følger op på GRECOs anbefalinger inden for den fast- satte frist, så vil GRECO i en såkaldt com- pliance procedure gentage den manglen- de opfyldelse af anbefalingerne.
Lobbyister og interessegrupper søger at påvirke beslutningstagerne. For at opretholde offentlighedens tillid til den demokratiske beslutningsproces, anbefaler GRECO, at der indføres regler og vejled- ning i, hvordan toppolitikere interagerer med lobbyister og tredjeparter, som søger indflydelse på regeringens processer og beslutninger, samt at der bliver øget gennemsigtighed om kontakterne og de emner, som disse personer bliver lobbyet om (afsnit 56).
Et andet område, hvor GRECO anbefaler Danmark at stramme op, er med hensyn til såkaldte ”svingdørspolitikere”. Dvs. politikere som forlader det offentlige og får job i det private. For at undgå interessekonflikt og misbrug af information anbefaler GRECO, at der udarbejdes et regelsæt, der beskriver, hvilke mekanismer der bør gælde mellem ophør af job i det offentlige og tiltrædelse til nyt job i det private. Den samme anbefaling gælder for politiet (afsnit 81 og 151).
Et tredje eksempel på en anbefaling drejer sig om, at alle ansatte i politiet bør have pligt til at rapportere om eventuelle sekundære aktiviteter (bi-jobs), for at undgå interessekonflikter (afsnit 140).
Langtrukken dialog om donationer til politiske partier og politikere
Ud over anbefalingerne i den seneste evalueringsrapport har Danmark nogle hængepartier fra tidligere evalueringsrunder. Det drejer sig bl.a. om, at GRECO for 10 år siden har anbefalet øget gennemsig- tighed med hensyn til private donationer til politiske partier og politikere. Det har imidlertid vist sig meget svært at opnå lydhørhed på dette område. Der er dog sket en del forbedringer, f.eks. forbud mod anonyme bidrag. Men Danmark mangler fortsat at oplyse størrelsen på private donationer og styrket overvågning. En repræsentant fra Transparency International, Danmark, udtrykte på eventen forundring over, at de igen og igen er stødt ind i en mur af tavshed, når de har forsøgt at rejse denne problemstilling. Björn Jansons erfaring er, at alle stærke demokratier – det gælder de nordiske lande, Tyskland og Holland – har en stærk modstand mod regler, hvilket kan forklare modviljen mod denne anbefaling.
Overordnet er Den Danske Helsinki Komité tilhænger af, at den tillidsbaserede praksis suppleres med konkrete tiltag i form af vejledninger og regler, der søger at forhindre magtmisbrug og interessekonflikter og dermed forebygge korruption. Vi vil derfor følge op på myndighedernes rapport om implementeringen af anbefalingerne, når den kommer senest inden udgangen af 2020.